摘要
印度与中亚五国举行领导人线上峰会后,各方构建了多领域对话机制并进一步深化合作。随着阿富汗变局和乌克兰危机爆发,主要大国愈加关注中亚地区,印度为了平衡中国影响力并体现其大国角色也加快推进中亚外交,但是中亚地区风险、大国博弈态势、印度周边环境及其外交优先事项等因素又进一步限制了印度在中亚影响力的发挥。印度参与中亚事务增强了中亚国家与域外大国合作的灵活性,同时也使中亚地区一体化的进程更具不确定性,并可能弱化地区合作组织的部分功能。中国需要投入更多精力开展中亚外交,与中亚各国携手构建中国-中亚命运共同体。
关键词：印度外交 连接中亚政策 中印关系 一带一路
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中亚五国独立以来，印度的中亚政策历经了“北向政策”“扩展的邻国”和“连接中亚政策”三个阶段。2012年6月，印度外交国务部长艾哈迈德(E.Ahmad)在首届“印度—中亚”对话会上提出“连接中亚政策”，此后中亚地区逐渐受到印度的关注。2015年7月，印度总理莫迪遍访中亚五国，标志着中亚在印度对外政策中的重要性日益提升。2022年1月，印度与中亚五国举行了领导人首次线上峰会，各方在机制建设、经贸投资、互联互通、军事防务、科教人文等各领域达成了一系列深化合作的成果。
一、印度与中亚五国合作的新进展
2022年1月，印度—中亚五国领导人首次峰会发布了《德里宣言》，该宣言共36条，涉及印度与中亚合作的方方面面。与会领导人一致同意印度—中亚峰会将每两年举行一次，作为印度与中亚合作最高级别的平台。除印度—中亚外长对话机制外，与会领导人同意贸易部长和文化部长定期会晤，继续举行国家安全顾问或秘书定期会议，讨论该地区的安全事务。中亚领导人欢迎印度提议在新德里设立“印度—中亚中心”，作为印度—中亚领导人峰会的秘书处。与会领导人高度评价印度与中亚国家议会之间的合作，认为建立“印度—中亚议会论坛”具有现实意义。
峰会进一步深化了印度与中亚地区多领域的合作。在军事安全方面，各方认为防务合作是印度与中亚之间的重要支柱。哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦对与印度定期举行双边反恐军事演习表示满意，同意考虑在印度举行联合反恐演习。鉴于本地区恐怖主义、极端主义和激进主义的挑战，各方同意开展国家安全顾问/秘书定期对话。与会领导人谴责一切形式和表现的恐怖主义，一致认为必须全面打击恐怖主义，以实现“无恐怖世界”。在阿富汗问题上，与会领导人讨论了阿富汗当前局势及其对地区安全与稳定产生的影响，重申坚决支持一个和平、安全和稳定的阿富汗，同时强调尊重主权、统一和领土完整以及不干涉阿富汗内政；同意继续就阿富汗局势进行密切磋商，决定设立一个由高级别官员参加的阿富汗问题联合工作组，定期召开会议讨论和应对阿富汗局势。
在经贸投资领域，与会各方认为印度与中亚之间的贸易和投资水平远未发挥其真正潜力，强调应共同努力促进在医药、医疗保健、制药、教育、信息技术、业务流程外包、基础设施、农业和农产品加工、能源、航天、纺织、皮革和制鞋业等领域的贸易和投资。鼓励印度各邦与中亚国家地方之间发展直接联系，期待印度—中亚商业理事会(ICABC)能够加快步伐以促进商业联系，促进对商业法规的更多了解，并鼓励相互投资。各方注意到在印度工商银行框架下成立印度—中亚投资俱乐部的建议，以扩大在彼此国家的投资。与会领导人特别重视在金融、可再生能源、信息、数字和其他先进技术等领域开展专业机构之间合作的必要性。在此背景下，各方欢迎在印度和中亚国家网络公司和园区之间的合作，促进各方数字化、电子政务以及业务流程外包等领域的发展。
在互联互通方面，与会领导人指出鉴于中亚国家地处内陆，与印度缺乏直接陆路联系，进一步发展互联互通对加强印度与中亚之间的贸易和商业往来至关重要。印度和“国际南北运输走廊”(INSTC)、《阿什哈巴德协定》中亚成员国呼吁其他中亚国家考虑加入这些互联互通倡议，支持印度关于将恰巴哈尔港纳入互联互通的提议，土库曼斯坦强调了建设土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度天然气管道项目(TAPI)的重要性。
在人文教育领域，与会领导人强调发挥各方的旅游潜力，增加包括朝圣和历史文化在内的旅游人数，开辟新的旅游线路，鼓励投资旅游基础设施，定期举办旅游论坛和研讨会，中亚国家邀请印度电影业探索和利用中亚风景如画的乡村进行电影拍摄。中亚国家欢迎印度高校在中亚开展合作和建立分校，欢迎印度每年接待中亚国家100人的青年代表团，以增进相互了解。中亚各国表示赞赏印度文化中心在加强印度与中亚国家文化联系的共同纽带方面发挥的作用，同意更加重视文化合作的各个方面，包括定期举办电影节、博物馆合作、文学作品翻译、手稿数字化、文化遗产修复等，印方建议编写《印度和中亚国家常用词汇词典》，并在中亚国家举办佛教展览。
在气候变化方面，与会领导人注意到哈萨克斯坦关于将联合国中亚和阿富汗可持续发展目标制度化的倡议，强调保护环境、加强水安全合作、保护生物多样性和生态系统、应对气候变化对当代和子孙后代的福祉和繁荣至关重要。呼吁落实在《联合国气候变化框架公约》原则下通过的《巴黎协定》，实现气候正义，包括公平原则、共同但有区别的责任原则、充足资金和技术流动的重要性、适度利用资源以及可持续生活方式的必要性，欢迎《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会取得的成果。中亚领导人注意到印度提出的“一个太阳、一个世界、一个电网”倡议，旨在促进全球范围内互联互通的太阳能基础设施建设。印度强调了“国际太阳能联盟”在集体、快速和大规模部署太阳能以有效实施《巴黎协定》方面的作用。
在医疗卫生领域，与会领导人呼吁共同努力抗击疫情，他们强调了广泛接种疫苗、疫苗供应、技术转让、提升当地生产能力、促进医疗产品供应链及确保价格透明度的重要性，一致认为早日相互承认预防接种证书将为各国公民的出行提供便利。他们呼吁对包括流行病在内的全球卫生挑战采取及时、透明、有效和非歧视的国际应对措施，确保公平和负担得起的药品和关键卫生用品的供给。同意加强医疗资源合作，鼓励印度主要连锁医院考虑在中亚开设专科医院和诊所的分支机构。
印度—中亚五国峰会后，印度时任总统拉姆·纳特·科温德(Ram Nath Kovind)于2022年4月对土库曼斯坦进行了国事访问。此后，印度与中亚五国分别在安全合作、阿富汗问题和互联互通等三个领域召开了印度—中亚相关工作组会议。
2022年12月，印度在峰会倡议下举办了首次印度—中亚国家安全顾问/秘书会议，印度、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦等五国的国家安全顾问或秘书及土库曼斯坦驻印度大使参加了会议。此次会议正值印度和中亚国家庆祝建交30周年之际，会议认为印度与中亚国家在政治、贸易、经济、安全、国防等领域的关系已经转变为建立在相互信任、理解和友谊基础上的多方面互利关系。会议重申坚决支持一个和平、稳定和安全的阿富汗，尊重其主权、统一和领土完整，并敦促不干涉其内政，强调阿富汗领土不应被用于庇护、训练、策划或资助任何恐怖主义行为，重申联合国安理会第2593号决议的重要性，不应为包括联合国安理会第1267号决议所指认的恐怖组织提供庇护或允许其使用阿富汗领土。会议认为，必须采取联合行动向阿富汗人民提供人道主义援助以缓解目前阿富汗不断恶化的人道主义危机，强烈地谴责一切形式和表现的恐怖主义，一致认为恐怖主义宣传、招募和筹款活动的扩大对该地区的安全造成了严重影响，因此必须作出集体和协调反应。会议提出滥用新兴技术、贩运武器和毒品、利用恐怖主义代理人进行跨境恐怖主义、滥用网络空间传播虚假信息、无人机系统等问题，是反恐工作面临的新挑战，强烈呼吁早日通过《联合国关于国际恐怖主义的全面公约》。此外，会议还就促进地区互联互通作出相关声明。
2023年10月，印度—中亚第二次国家安全顾问/秘书会议在阿斯塔纳举行，哈萨克斯坦总统托卡耶夫向该会议致贺信，印度国家安全顾问阿吉特·多瓦尔(Ajit Doval)在会议上就加强印度与中亚合作发表演讲，确立了今后的工作重点。一是探讨加强网络安全、数字基础设施、稀土、人文交流等领域的合作措施。印度提议成立印度—中亚稀土论坛，以吸引私营部门投资；承诺免费提供与数字支付相关的技术，以建设符合中亚国家需求的主权数字实时支付系统；帮助中亚创建安全的网络生态系统来抵御网络威胁。二是在互联互通方面，多瓦尔要求中亚利用伊朗恰巴哈尔港及其由印度公司运营的码头进行贸易。他还强调互联互通倡议必须是透明、协商和包容的，这些倡议必须尊重所有国家的主权和领土完整、遵守环境标准，不应成为债务负担。三是关于恐怖主义，多瓦尔指出恐怖主义是对国际和平与安全的严重威胁，没有任何正当理由，为此他表示将向中亚国家提供打击恐怖主义和毒品贩运的能力建设项目。此次会议是印度与中亚国家加强在各方面合作尤其是网络安全、数字经济、关键矿产和反恐能力建设的又一举措，印度与中亚合作的制度化将大大扩大其在该地区的战略地位。
2023年3月，印度根据峰会作出的决定举办了首届印度—中亚阿富汗问题联合工作组会议，印度、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦的特使出席了会议，联合国毒品和犯罪问题办公室和联合国世界粮食计划署的代表也参加了会议。会议期间，各方就阿富汗当前政治、安全、人道主义等形势交换了意见。与会者强调，阿富汗必须建立一个真正具有包容性和代表性的政治结构，尊重所有阿富汗人的权利，并确保妇女、儿童和少数群体的平等权利，包括受教育的机会。应毒品和犯罪问题办公室和中亚五国的要求，印度为其利益攸关方官员提供了量身定制的能力建设课程。此外，印度与毒品和犯罪问题办公室还同意合作打击贩毒，包括努力使阿富汗吸毒者特别是妇女康复，并在发展替代生计机会方面提供援助。为应对当前人道主义局势，印度宣布与联合国粮食计划署合作，通过恰巴哈尔港向阿富汗人民运送2万公吨小麦。
同样，为进一步推动落实峰会提出的互联互通倡议，2023年4月，印度与中亚五国召开了首次恰巴哈尔港工作组会议。会议由印度外交部经济事务秘书达姆·拉维（Dammu Ravi）主持，除相应级别的中亚五国代表出席会议，联合国世界粮食计划署、伊朗和阿富汗也派出代表参加会议。会议期间，印度港口全球有限公司负责人全面介绍了恰巴哈尔港沙希德·贝赫什迪(Shahid
Behesti)码头的设施和运营情况。粮食计划署的代表介绍了印度与粮食计划署在阿富汗为提供小麦援助而进行的合作。阿富汗总领事强调了恰巴哈尔港对向阿富汗人民运送人道主义援助和为阿富汗商人提供经济机会的重要性。本次会议有几个新动态值得关注，一是与会各方注意到中亚国家作为内陆地区与印度缺乏直接互联互通，因此建设和使用恰巴哈尔港至关重要；二是要求互联互通倡议应符合国际规范和法治，以透明度、广泛参与、地方优先、资金可持续性和尊重所有国家主权和领土完整等共同商定的原则为基础；三是同意互联互通需要私营部门的积极参与，为促进大规模民间投资可持续的互联互通，各方要承诺落实相关国际标准，为企业提供公平的竞争环境，确保市场互惠和准入。
二､印度加快推进中亚外交的动因
印度加快推进在中亚的外交布局，一方面是基于阿富汗变局和乌克兰危机爆发后，中亚的战略重要性再次凸显，另一方面也是基于印度扩展在中亚的影响力和开展“全球南方”外交的需要。
一是阿富汗变局导致印度不得不关注其外延，加强与中亚地区合作以共同应对安全威胁。2021年8月，美国从阿富汗撤军，阿富汗塔利班迅速反攻推翻原政权，这让国际社会始料不及，印度也被拖入比较尴尬的境地。印度希望通过援助阿富汗民选政府、在阿富汗和谈中发挥影响力以抵消巴基斯坦在阿富汗的作用，维护印度国家安全尤其是非传统安全。阿富汗与印度不相邻，在印度传统安全逻辑里，印度的关注焦点是周边国家和地区，比如莫迪政府的“邻国优先”政策。在历史上，印度通过政治、军事和经济手段解决其周边安全问题，或者塑造其周边小国国内政治进程，最大程度地维护印度的国家安全。周边国家是印度国家安全战略视角里的内环，而那些不相邻的国家或地区可以被视为印度国家安全关注的外延。外延并不意味着不具有重要性，当其发生安全问题时，威胁会外溢到印度的内环甚至国内，阿富汗问题就非常符合这种情况。关键是在美国从阿富汗撤军之前，印度主要发展与阿富汗民选政府的官方联系，忽视了与塔利班直接开展对话；在美国撤军之后，印度陷入一种“利益攸关程度高但影响力低”的局面，惧怕在阿富汗议题上越来越被边缘化。为缓解这种局面，印度与中亚国家合作构建了阿富汗问题协调机制，以增强印度的“能见度”并维护国家利益。
2021年11月，印度主办第三次阿富汗问题安全对话会，中亚五国、俄罗斯、伊朗安全部门官员参加，此前两次会议在伊朗召开。会议发布《阿富汗问题德里宣言》，重申坚决支持一个和平、安全和稳定的阿富汗，同时强调尊重主权、统一和领土完整、不干涉阿富汗内政、打击恐怖主义和维护阿富汗少数群体利益等基本原则。会议结束后，莫迪与参加会议的各国安全官员举行了电话会议，强调解决阿富汗问题要从四个方面着手，分别是建立一个包容性的政府、对恐怖组织利用阿富汗领土采取零容忍态度、打击从阿富汗贩运毒品和武器的行为、解决阿富汗日益严重的人道主义危机。在本次会议举办前后，不少媒体关注到中国和巴基斯坦的缺席，当时中国因为重要国内政治议程而缺席会议，这被解读为印度期望绕开中巴讨论阿富汗问题，彰显其地区影响力。2022年1月，印度—中亚峰会召开后，阿富汗局势成为印度—中亚合作的一个重要领域。
二是乌克兰危机爆发后国际社会更加关注中亚地区，印度也期望扩大对中亚地区事务的参与度。中亚五国是前苏联加盟共和国，独立后一直被俄罗斯视为其战略“后院”，上海合作组织成立后中亚成为中俄与中亚合作的重要地区，但多年来并未受到更多国家的关注，可以说中亚多年处于国际政治热点的“边缘地带”。美国发动中东反恐战争后，中亚地区因其地理邻近性、民族宗教相似性等特征再次受到关注。2022年2月乌克兰危机爆发后，中亚五国对乌克兰危机采取了微妙的中立，中亚地区再次成为国际社会关注的重点。
乌克兰危机爆发后，哈萨克斯坦明确表示所有国家都要遵守《联合国宪章》的宗旨和原则，强调乌克兰的领土和主权完整应得到维护，不支持顿涅茨克和卢甘斯克两个州独立，同时强调要避免哈萨克斯坦的主权和独立受到类似侵犯。乌兹别克斯坦明确反对使用战争改变现状，重申其不会参与任何军事集团，其军队不会卷入外部战争，在确保本国利益的基础上同时发展与俄罗斯和乌克兰的伙伴关系。吉尔吉斯斯坦在危机爆发初期表示支持俄罗斯，但此后转向谨慎，其总统认为吉尔吉斯斯坦作为地区小国无需参与世界政治。塔吉克斯坦和土库曼斯坦则没有就俄乌冲突发表官方表态。总体而言，中亚五国虽然有的国家呼吁通过谈判和平解决争端，有的国家避免发表任何声明或参与投票，有的国家表达“兔死狐悲”之感，但没有国家正面批评俄罗斯或参与对俄罗斯的制裁，这一方面体现了中亚与俄罗斯的紧密联系，另一方面也是中亚调整与俄罗斯关系的重要契机。
美西方国家在乌克兰危机爆发后又一次“发现”了中亚的重要性，因为作为对俄罗斯有重大利益关切的地区，中亚五国若被美西方策动“倒戈”，将是美西方外交的标志性胜利。2022年2月，乌克兰危机爆发伊始，美国国务卿布林肯与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦外交部长通电话，布林肯强烈谴责俄罗斯对乌克兰有预谋的、无端的、不合理的袭击，并表示美国对中亚国家的主权、独立和领土完整的坚定支持。5月，布林肯与哈萨克斯坦外交部长努尔特列乌会谈，表达了美国对哈萨克斯坦独立、主权和领土完整的坚定支持，美国将最大限度地减少因对俄制裁而对包括哈萨克斯坦在内的盟友和伙伴的影响。同月，负责南亚和中亚事务的助理国务卿唐纳德·卢（Don-ald Lu）率领美国代表团访问吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦和哈萨克斯坦等中亚国家，以加强美国与该地区的关系，创造一个联系更加紧密、繁荣和安全的中亚。9月，在第77届联合国大会期间，美国与中亚五国举行“C5+1”外长会，各方强调中亚五国与美国30年来的互利伙伴关系，继续致力于维护《联合国宪章》，特别是尊重各国独立、主权和领土完整的原则以及通过外交手段解决争端的重要性。2023年3月，布林肯与中亚五国再次举行“C5+1”外长会，会议声明指出美国将继续坚定支持中亚国家独立和主权完整，各方将在经济、能源、环境和安全等领域持续合作并探索新的机遇。9月，在第78届联合国大会期间，中亚五国领导人在纽约与美国总统拜登举行了首次“C5+1”领导人级别峰会，双方宣布要营造伙伴关系新气象，在能源、气候变化、互联互通、人文联系和地区安全等各领域加强合作。与此同时，法德日和欧盟在乌克兰危机爆发后也加强了与中亚的联系。
印度在俄罗斯无暇顾及而美西方国家纷纷拉拢中亚五国的背景下，自然要增加对中亚的外交投入，这与乌克兰危机爆发后印俄关系的变化也有微妙联系。乌克兰危机爆发后，印度一直秉持较为中立的态度，在联合国关于俄乌冲突的问题上多次投弃权票，对美西方国家一致对俄采取制裁的呼吁视而不见，反而加大购买俄罗斯能源的力度。2022年9月，在上海合作组织撒马尔罕峰会期间，莫迪在与普京会谈时指出“这不是一个战争的时代”，被西方媒体普遍解读为印度对乌克兰危机的立场发生了变化，美国总统国家安全事务助理沙利文对莫迪的讲话公开表示欢迎，认为莫迪坚持了正义。事实上，2022年以来印俄关系的确愈加疏远，延续多年的印俄元首峰会因乌克兰危机而延宕，俄罗斯在战场上的表现也影响了印度对俄制武器装备的信心。倘若俄罗斯因战争而衰落，印俄关系必然大打折扣，俄罗斯在中亚地区的影响力也难免下降，这些情况都为印度加快布局中亚提供了契机。但需要指出的是，中亚地区的重要性并非是由其内部发展而驱动，更多是受到外部地缘政治的影响。中亚五国都是发展中国家，经济规模有限，地区一体化程度也与东盟存在较大差距。更重要的是中亚五国在国际政治中的影响力长期较低，也没有哪个国家特别热衷于参与地区之外的国际事务。本轮中亚地区受到国际社会关注，主要是由于乌克兰危机爆发后，西方国家加强了对中亚五国的外交和舆论攻势，希望借此进一步挤压俄罗斯在该地区的战略空间。
三是借机增加在中亚的存在以平衡中国的影响力。近年来，印度学者越来越注意到中亚地区的重要性，他们认为中亚是欧亚大陆的“核心地带”，是新一轮“大博弈”的聚集地。中亚大博弈的特点是各国在中亚的激烈竞争，这些国家都在增加对该地区的影响力，主要参与者包括俄罗斯、美国、欧盟、中国、土耳其、伊朗和印度。其中，中国的经济参与度有可能是最大的，这主要归因于中国的“一带一路”倡议。与印度相比，中国已经通过向该地区提供贷款和投资成为主导角色，印度需要在经贸投资和基础设施等领域加强与中亚的伙伴关系。
2022年初，中国和印度先后举办与中亚五国领导人的线上峰会，是两国在中亚竞争最明显的一个例证。2022年伊始，印度媒体开始造势，指出莫迪将邀请中亚五国领导人作为主宾出席印度共和国日庆典，并将举办印度—中亚领导人峰会，不过此后由于疫情防控等不可控因素，该峰会改为线上举办。令印度意料之外的是，在印度—中亚峰会举行前，中国却早于印度两天举办了首次中国—中亚五国领导人线上峰会，并且仅提前一天宣布中国将主办峰会。更具有讽刺意味的是，2022年2月初，中亚五国领导人集体来华参加北京冬奥会开幕式，习近平主席先后与中亚五国领导人举行双边会谈，此后中国与中亚各层级合作继续深入推进。2023年5月，首届中国—中亚领导人线下峰会在西安举办，峰会发表《西安宣言》和《成果清单》，中国与中亚五国将开展全方位合作，除两年一次的领导人峰会，中国—中亚合作机制将建设(有的已存在)19个合作平台。
此外，印度平衡中国在中亚影响力的表现还在于，印度—中亚合作机制与中国—中亚合作机制具有较大重合性。通过比较印度—中亚《德里宣言》和中国—中亚《西安宣言》可以发现，中印两国都支持中亚五国独立、主权和领土完整，都希望与中亚发展经贸、投资、基建、互联互通、教育、医疗、科技、人文等多领域合作，但中国与中亚的合作比印度更加深入而丰富。印度与中国都与中亚国家建立了两年一度的领导人峰会机制以及其他各职能部门合作机制，甚至最细微的合作领域如派遣留学生、青年访问团、支持相关高校在中亚开设分校等都如出一辙。在互联互通领域的体现也显而易见，中国力图构建中国—中亚—南亚、中国—中亚—中东、中国—中亚—欧洲多式联运，包括中—哈—土—伊(朗)过境通道，主要在东西方向。同时，印度力图推动国际南北运输走廊(INSTC)和土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度(TAPI)天然气运输管道，着力点在南北方向。
四是彰显“大国”角色，将印度塑造为地区事务的关键参与方。在莫迪政府上台前，中亚在印度对外政策中处于边缘地位，印度在中亚也不具有重要的国家利益。2014年莫迪成为印度总理后，他本人在古吉拉特邦的治理成就，使国际社会普遍认为莫迪将是一个强势而有所作为的领导人。事实也正如此，莫迪政府2014年以来进行了大量国内政治、经济、军事和社会治理方面的改革，在外交政策上则加速提升印美关系，同时深化与欧盟、法国、德国、日本、澳大利亚等国家或组织的双边关系。在地区政策上，莫迪政府坚持“邻国优先”，升级“东向政策”为“东向行动政策”，西进加强与非洲和海湾国家的联系。因此，莫迪政府提升对中亚五国的外交，可以看作是其整体外交战略中自然形成的一部分。尤其是乌克兰危机爆发后，中国、美国、欧盟、日本等国家和组织纷纷加强对中亚的外交投入，这让作为意念中的“大国”印度，不可能不对如此临近周边而日益重要的中亚地区采取进一步行动。2022年1月，莫迪在印度—中亚峰会上发表致辞时指出，在地区安全方面，印度与中亚都有同样的关切和目标，都关注阿富汗事态的发展。在此背景下，印度—中亚合作对地区安全与稳定更加重要。印度—中亚峰会有三个主要目标:一是明确印度与中亚之间的合作对地区安全与繁荣至关重要，中亚对印度建立一个一体化和稳定的大范围周边邻国的愿景至关重要；二是在不同利益攸关方之间建立一个不同级别的定期互动框架；三是为印度—中亚合作制定雄心勃勃的路线图。未来30年，印度将以一体化的方式推进地区互联互通与合作。
近几年，印度特别重视打造其“全球南方国家领导者”形象，与广大发展中国家开展“发展外交”，将自身塑造为发展中国家领袖，中亚地区也是其作为“全球南方国家领导者”推进“发展外交”的重点。2022年8月，莫迪在印度独立日发表演讲，指出印度在未来25年也即印度独立百年之时，要成为发达国家。2022年9月，在“印度与中亚:挑战与机遇”研讨会上，印度外交部秘书(西方)桑杰·维尔马（Sanjay Verma）指出，作为发展中国家，印度与中亚面临着经济增长和发展方面的类似挑战。本地区还面临恐怖主义、极端主义、贩毒、跨国犯罪等共同威胁。在中亚发展进程中，印度是坚定可靠的伙伴。鉴于印度在信息技术、教育和医疗保健等领域的经验和专长，印度将长期参与中亚国家的能力建设和人力资源开发。印度2023-2024财年还为伊朗恰巴哈尔港留出10亿卢比的单独援助拨款，这将有助于新德里进入中亚。2023年6月，印度外交部长苏杰生组织专门记者招待会，介绍莫迪执政九年来的外交成就，认为印度已经被视为“全球南方国家”可靠的发展伙伴，他为印度在中亚产生的影响而自豪。
三、印度中亚政策的困局
虽然莫迪政府积极开展中亚外交，但印度在中亚进一步扩展影响力依然面临不少挑战和困局。乌克兰危机爆发后，中亚各国面临安全和发展压力，主要大国在中亚的竞争态势更加复杂，印度作为后来者并不具有鲜明优势。而且，印度与周边各国尤其是与中国和巴基斯坦的紧张关系也不利于印度与中亚进行直接互联互通，印度外交布局的特点也意味着中亚并非其重点方向。
首先，中亚的非传统安全风险有所增加。乌克兰危机爆发后，中亚国家因与俄罗斯密切的战略关系，受到了美西方国家对俄罗斯制裁的影响，导致其经济下行压力增大、失业率上升和通货膨胀的风险提高，社会矛盾日益突出。2023年6月，美国国会研究处发布《俄乌冲突对中亚的影响》报告，指出中亚五国的经济平均增长率已从2021年的5.9%下降到2022年的5.1%和预计2023年的4.1%。世界银行估计，战争正在限制该地区的经济增长，尽管程度比最初预测的要小。
在贸易方面，俄罗斯是中亚国家的主要进口来源地，约占每个国家进口的1/5至1/3，一般包括石油、钢铁、冰箱、洗衣机、人造黄油和木材等；俄罗斯还是中亚国家的主要出口市场，特别是矿石、铁、化学品、蔬菜、棉花和服装等。中亚国家的货物有很大一部分要经由俄罗斯转口贸易，乌克兰危机和相关制裁正在扰乱中亚的供应链，引发中亚国家对产品短缺和通货膨胀的担忧。比如在农产品贸易领域，2022年3月俄罗斯曾短暂禁止向欧亚经济联盟(包括哈萨克斯坦)出口粮食。哈萨克斯坦本身也是一个主要的小麦出口国，2022年4月至9月，该国不得不禁止小麦出口，而中亚其他国家90%的小麦都从哈萨克斯坦进口。在金融风险方面，俄罗斯卢布价值的大幅波动给中亚经济体带来了风险，其货币的快速贬值增加了以美元计价的债务的价值。此外，外国汇款是中亚一些国家重要的资金来源，汇率变化会影响这些汇款的价值。中亚的金融部门与俄罗斯金融部门紧密相连，哈萨克斯坦拥有该地区最发达的银行业，但其与俄罗斯银行关系密切的金融机构都受到了制裁。
更为重要的是，由于乌克兰危机的演进，中亚部分国家的民众产生了支持俄罗斯还是乌克兰的分歧，多地曾不同程度地爆发游行示威活动，增加了中亚各国维护社会稳定的压力。俄罗斯在中亚的战略疏离，还意味着阿富汗局势外溢导致的恐怖主义活动的增加很可能得不到俄罗斯军事力量的有效威慑，这增大了中亚地区发生恐怖袭击的风险。有学者指出，因俄军事力量受俄乌冲突牵制，中亚安全力量出现空虚，中亚极端势力和恐怖组织将之视为影响中亚国家政权的又一个机会，从而利用社交平台加大宣传渗透力度，不断扩大在中亚地区的影响力。
其次，大国在中亚地区的博弈日益激烈。除了中美俄三国关注中亚地区，近年来欧盟、法国、德国和日本也加强了对中亚的外交，而印度与这些国家和地区相比并不具有明显优势。2022年10月，欧洲理事会主席夏尔·米歇尔（Charles Michel）在哈萨克斯坦首都阿斯塔纳与中亚五国领导人举行会晤，米歇尔在讲话中肯定了中亚地区在欧亚大陆的枢纽作用，认为此次会晤不仅是两个地区的对话，更是欧盟与中亚加强合作的象征。2023年6月，在中国举办中亚峰会后，米歇尔在吉尔吉斯斯坦乔尔蓬阿塔与除了土库曼斯坦之外的中亚四国领导人举行会晤，各方讨论了经贸、互联互通和阿富汗局势等问题。2022年，欧盟和中亚双边贸易总额超过470亿美元。
过去十年，欧盟对中亚地区的投资累计超过1200亿美元，其中哈萨克斯坦占了70%。2024年，欧盟将与中亚正式举行领导人级别的峰会，以进一步加强对中亚的战略投入。与此同时，法国、德国等欧洲国家也加强了与中亚的交往。2022年11月，法国总统马克龙先后邀请乌兹别克斯坦总统米尔济约耶夫和哈萨克斯坦总统托卡耶夫访问法国，讨论经济、能源、人文、教育等领域的合作，马克龙此前还曾与塔吉克斯坦总统拉赫蒙举行了电话会谈。同月，德国外交部长安娜莱娜·贝尔伯克(AnnalenaBaerbock)也先后对哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦进行访问，希望加强德国与中亚在各领域的合作。
日本更是在中亚深耕多年，2022年12月，日本与中亚五国举行第九次外长会，讨论议题涉及经贸、投资、阿富汗局势和乌克兰危机。日本外务省称此次会议进一步加强了日本与中亚国家之间的互利互惠，再次确认日本与中亚国家之间“不变的团结合作”。日本对中亚五国的投资项目涉及电力、交通、教育、医疗等社会民生领域，1992—2020年之间总援助额达68.4亿美元，深得中亚国家民众的好感。日本还有意参照美国的中亚战略，将哈、乌两国作为中亚合作的战略“双支点”，对两国的投资总额已超过110亿美元。
当前，大国在中亚地区的竞争态势呈现复杂博弈的特征，但这些参与方关注的焦点有所不同。美俄注重战略影响力的争夺，中国致力于经贸关系的提升和互联互通建设，欧盟关注中亚国家的人权、法治和民主进程，日本则较为注重底层民众逻辑，留给印度可开拓的空间并不大而且其能力较弱。哈萨克斯坦是中亚五国中与印度经贸关系最紧密的国家，印度与其双边贸易额也仅有大约20亿美元，与乌兹别克斯坦的年均贸易额不足3.5亿美元，其他三国则更少。2022年12月，有记者向印度外交国务部长提问:“印度对中亚地区的投资是否将向中国看齐?”该记者仅得到了一个含糊其辞的答案:“我们的发展伙伴关系和经济合作的性质是本地区任何国家都无法比拟的。”
再次，印度与周边国家矛盾掣肘其精力。印度中亚政策的明显短板是其与中亚五国都不相邻，互联互通有三条路线:一是通过巴基斯坦、阿富汗连接中亚的土、乌、塔三国；二是通过中国与中亚连接；三是由海运通过伊朗与中亚的土库曼斯坦连接。目前看来，印度主要是通过伊朗与中亚进行互联互通，因为印度与巴基斯坦和中国都存在边境冲突，这增加了其与中亚互联互通的成本。以TAPI天然气管道项目为例，该项目设计的初衷是通过天然气管道连接土库曼斯坦、阿富汗、巴基斯坦和印度，管道贯通之后将大大缓解巴基斯坦的能源紧张，减少印度的碳排放量，增强印度与中亚之间的贸易。但该项目之所以延宕日久，其中有投资方的原因，更重要的是印巴两国的矛盾。从地区利益角度看，巴基斯坦对战略纵深有着非常执着的追求，而阿富汗是巴基斯坦对抗印度重要的战略后方，这条管道将成为阿富汗一个独立的收入来源，印度能够将天然气在其能源结构中的份额从6.5%提高到15%，还能给印度与阿富汗之间带来更多的贸易往来和其他方面的合作，这对巴基斯坦而言是难以接受的。再者，该项目的最终贯通需要穿过印巴边境，这一地区长期面临各类冲突的威胁，既有印巴之间的武装冲突，也有难以预防的恐怖袭击。
在中印关系方面，两国关系长期走低显然不利于印度的中亚外交。2019年8月，印度修改其宪法相关条款单方面改变印控克什米尔地区自治地位，引起中国、巴基斯坦与印度的新一轮矛盾，直至2020年6月中印爆发边境冲突，中印关系至今仍处于低谷。原本，中印两国可以在中亚达成合作，如中国将东西走向与印度南北走向的互联互通项目相互对接、合作打击三股势力、进行多边军事人员培训与演习等，但由于两国关系的变化，中印在中亚日趋形成竞争。按照印度的官方说法，因为中国“一带一路”倡议的旗舰项目中巴经济走廊穿过印巴争议地区，所以印度不得不拒绝参与共建“一带一路”。
此后，印度提出了“季风计划”以抗衡中国的“一带一路”倡议。在这种背景下，印度学者和媒体对中国的“一带一路”倡议极尽抹黑，如有学者指出中国在中亚追求霸权，而印度采取了建构主义的路径（Constructivist Approach）参与中亚事务。他们认为中国将“一带一路”作为地缘政治工具，只是为了加强和扩大自身在中亚地区的霸权，中亚参加“一带一路”仅变成了中国商品运输的中转地，不仅没有给该地区的经济发展带来明显好处，而且使中亚陷入了深深的债务陷阱。然而，“吹灭别人的灯，并不会让自己更加光明；阻挡别人的路，也不会让自己行得更远”。一方面，印度与中国的边境冲突限制了其开展中亚外交的潜力；另一方面，把原本应是互利合作的互联互通项目作为地缘政治竞争的砝码，也拉低了其作为“世界大国”的格局。
最后，中亚并非印度对外政策的重点方向。按照莫迪对外政策的设想，印度应成为有影响力的世界大国，与美国、欧盟、中国、俄罗斯、日本、德国、法国等具有重大影响力的国家之间的外交关系是印度大国外交的重点。2023年6月，印度外交部长苏杰生在专门记者招待会上指出，过去九年印度外交取得的重大成就归结为两点:一是印度的全球形象有很大改善，二是印度外交越来越惠及民众。他还强调印度与除了中国之外所有大国的关系都有所改善。在地区层次，印度最关注的依然是其周边国家，主要是南亚和北印度洋地区。苏杰生指出印度扩大了与邻国的电力和互联互通，迅速帮助斯里兰卡稳定经济形势，在其全篇讲话和回答提问时多次提及南亚和印度洋小国。印度还增强了与中东海湾国家的关系，成为印度、以色列、美国、阿联酋“四方合作”（I2U2）的重要成员。
2023年5月，美国总统国家安全事务助理沙利文突访沙特，宣布了一项美印联合在中东国家建设铁路的互联互通计划，该计划将在海湾国家修建铁路并由海运连接印度，从而打通从印度到海湾再通往欧洲的经济走廊。据印度外交部估计，有800多万印度侨民生活在海湾国家，这些人占海湾地区外籍劳动力的30%左右，他们每年汇往印度大约400亿美元，占印度流入汇款的50%左右。印度加强与海湾国家的双边关系，还希望获得这些富裕国家的投资，推动“印度制造”。在战略上，加强与海湾国家的关系属于印度“西联战略”的一部分，不仅可以对冲中国在海湾地区的影响力，还可以增强印度“全球领导大国”和“南方国家领袖”的角色。
在东向方面，印度全面加强了与东南亚国家的关系，莫迪政府对环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议（BIMSTIC）非常重视，借此可以跨过孟加拉湾增强与越南、印尼等国的关系，与东南亚的支点国家新加坡的双边关系也得到显著增强。相比而言，在地区层次中亚也并非印度的外交重点，印度在该地区的战略利益、经济利益和双边领导人互动的频率远低于南亚、东南亚和海湾地区。
四、印度经略中亚的影响
印度是否将成为中亚地区治理的积极因素尚未可知，但其在中亚的外交攻势无疑将对该地区发展产生重要影响。中亚与域外大国的合作更具灵活性，更多的参与方也挑战中亚各国的协调合作，中亚地区整合进程和地区组织功能的发挥都将受到一定影响。
第一，印度经略中亚增强了中亚国家与域外大国合作的灵活性。中亚地区是一个安全综合体，更适合采取对冲战略以维持中亚各自及其与其他大国之间的安全与自治，地区权力的分配在不同层面是相互竞争而不是排他的。印度与中亚各取所需，其积极参与中亚事务，适时地成为中亚国家的又一个域外平衡者，扩展了中亚国家的选择空间，自然也提升了中亚国家对外政策的灵活性。
长期以来，中亚被看作俄罗斯的“战略后院”，近几年在共建丝绸之路经济带的推动下，中亚与中俄两国基本形成了稳定的发展格局。由于在独立后对其主体地位的追求，中亚五国也积极与域外大国开展合作，尤其是引入美欧和日本的先进技术和外部投资，以平衡中俄在该地区的影响力。印度作为中亚重要的大周边邻国，中亚对与印度进一步开展合作抱有开放心态，双方在能源输送、物流联通、贸易畅通和文化交流等各领域都取得了初步成效。印度作为中亚事务的新兴参与者，其优势是没有历史包袱，在与中亚的贸易投资和互联互通领域强调新的规则和标准，倡导企业和民众的参与，这在其与中亚五国峰会的《德里宣言》里也作了明确要求。
印度特别强调其与中亚的历史人文联系，将其描述为中亚文化的共同塑造者，在语言、文字、民俗、宗教等领域都在加强与中亚的共同研究与展示，着力改善其在中亚各国的形象。在历史上的确有数个帝国途经中亚跨过山脉进入南亚次大陆，这给印度与中亚各国带来了民族和文化的融合。2015年7月，莫迪访问中亚五国时在乌兹别克斯坦指出，印度与中亚地区的关系源远流长，在各自国家都留下了深刻印记，中亚文化印记在印度的未来占有重要地位。在土库曼斯坦，莫迪又指出，印度与土库曼斯坦之间源远流长、根深蒂固的文明和文化纽带是众所周知的，这使两国人民之间产生了一种熟悉和友好的感觉，形成了两国密切关系的坚实基础。因此，抛开印度自身的能力因素，中亚国家民众对印度的整体认知比较好，官方层面的合作意向也比较强。
第二，印度经略中亚使中亚地区整合的进程更加充满不确定性。中亚地区合作进程缓慢，这在其独立30多年后尤为明显。在世界范围内，欧盟和东盟作为地区合作机制的典范，自然令中亚国家望尘莫及，即便是存在地区矛盾的南亚也建立了南亚区域合作联盟，可见中亚地区一体化进展之慢。这存在两方面的原因：一是独立后的中亚不像东南亚或南亚本身比较独立，可以迅速进行内部整合和对外合作；二是中亚五国内也缺乏一个有影响力的引领国家。
在中亚地区整合尚未取得进展的背景下，引入更多域外大国参与，势必对该地区的一体化发展带来不确定性。因为不同域外大国的参与将带来不同的利益诉求，中亚五国与这些域外大国的合作程度又存在差异，中亚各国对俄罗斯、中国、印度、美国和欧盟等国家和组织的合作既存在议题差别也具有程度深浅方面的不同。更为重要的是，不同域外国家的利益诉求有可能存在矛盾，这会让中亚国家在推进一体化进程及其对外合作中难以调和。
如在安全合作领域，中俄推动的上海合作组织是中亚打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的重要平台。目前，印度已经与除了土库曼斯坦之外的四个中亚国家建立了定期联合反恐演习机制，中亚四国正考虑在印度举办多边联合反恐演习。鉴于印度实力有限，期望其成为地区安全事务的重要维护者并不现实，但从其以往参与国际事务的历史记录看，印度很可能会成为国际合作的消极方或麻烦制造者。如何进一步整合中亚地区安全合作机制，将成为中亚推进地区安全合作的考验。
在经贸投资领域，中国、美欧和日本都与中亚五国有着较深的合作基础。如果这些国家之间发生矛盾，中亚五国如何达成共识，“用同一个声音说话”也将成为难题。
第三，印度经略中亚客观上弱化了地区合作组织的部分功能。中亚既存的地区合作组织主要是上海合作组织、集体安全组织和欧亚经济联盟。随着印度深入参与中亚事务且与中亚合作机制的逐步完善，印度对上海合作组织的战略需求逐渐降低，其主要诉求将倾向于阻止对印度不利议题的讨论，而不是提供更具有建设性的议题。近几年来，关于疫情防控与应对、阿富汗局势、互联互通、打击恐怖主义等议题，印度与中亚五国都建立了相应的合作机制，这使其能绕开在印度看来出现裂痕的上海合作组织，且能够在这些议题中发挥主导作用。
2023年，印度同时是上海合作组织和二十国集团轮值主席国，这两个组织的峰会都由印度主办，最能体现印度主场外交、利益诉求和价值观。2023年5月，印度突然宣布上海合作组织峰会改为线上举办，引发国际社会对个中缘由的猜测。其中既有乌克兰危机的原因，也有印度外交偏好的因素。二十国集团峰会是印度开展“全球南方外交”的重要平台，显然在印度的外交议程中更加重要。哈萨克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦是俄罗斯领导的集体安全组织的重要成员，印度通过开展与中亚的合作也加强了与哈、塔、吉三国之间的关系，客观上强化了地区国家对集体安全组织的离心倾向，尤其是在乌克兰危机的冲击下，地区安全形势不容乐观，印度或将成为重要的搅局者。
在经贸层面，欧亚经济联盟并没有给中亚经济发展带来重要推动，俄罗斯的重心是战略安全而并非经济发展。印度在推动中亚互联互通和经贸投资方面具有更强的动力，莫迪政府多次呼吁加快南北运输走廊建设，通过伊朗的恰巴哈尔港与中亚实现互联互通。总之，未来一段时期内，印度、俄罗斯与中国如何协调推进在中亚的安全与经济合作，将成为该地区发展的关键外部变量。
五、结语
近年来，印度逐步成为中亚事务的新兴参与者。2012年的“连接中亚政策”是印度积极参与中亚事务的起点；2015年莫迪遍访中亚五国体现了其旋风式外交的一贯风格，并且向国际社会隆重展现了印度布局中亚的雄心；2022年在中亚五国领导人将出席印度共和国日阅兵的宣传中，印度与中亚五国领导人举办了线上峰会，并确立了一系列合作机制与合作领域。
中亚地区的枢纽作用、能源储备及其与印度的历史人文联系，固然能成为印度关注中亚事务的起因，但分析其加快推进中亚外交的动因，则需要寻找更为深层次的变量。这些变量既包括阿富汗变局和乌克兰危机的爆发推高了中亚的战略重要性等外部因素，也包括印度期望平衡中国在中亚日益增长的影响力和体现其大国地位尤其是“全球南方国家领导者”角色的主动诉求。由于中亚地区非传统安全风险的增加、大国在中亚地区的博弈态势、印度与周边国家的矛盾和其外交议程的优先排序，印度尚不能在中亚发挥重大影响，但其对中亚事务的参与使中亚地区的大国竞争更加复杂、地区整合更具不确定性，并可能稀释地区合作组织的部分功能。
中亚是丝绸之路建设的重点方向，随着印度等参与方的增加和地区态势日趋复杂，中国需要投入更多精力开展中亚外交。在有序推进与中亚各国经贸和互联互通的同时，中国应更加注重政策沟通和民心相通，鼓励地方、企业、高校和青年的参与和交流，加强共同考古和历史文化的研究与宣传，将工作做细做实。此外，中国还应随时做好应对和化解包括印度在内的各参与方造谣干涉中国的中亚外交的准备，增强各方合作的透明度与持续性，尤其要注重中国地方层面与中亚各国的交流合作。在与其他国家的中亚合作机制的对接上，要注意分析和研判各参与方的共识与分歧，采取菜单式合作以化解外交压力。同时，中国应借鉴其他地区一体化的经验，尊重和强调中亚地区的主体性和整体性，逐渐将自身打造为中亚事务的最重要参与方，与中亚各国携手构建更加紧密的中国—中亚命运共同体。
作者简介：李家胜，西安交通大学马克思主义学院副教授，亚欧研究中心研究员。
本文选自《印度洋经济体研究研究》2024年第2期，原标题为《印度中亚政策的进展与局限》。